NOTA PEC 13
La nota de Política Económica es elaborada por el equipo del Conversatorio de Política Económica del Departamento de Economía de la Universidad de Santiago de Chile, dirigido por el profesor Víctor Salas Opazo, con Sebastián Cuellar Pedreros, como coordinador de ayudantes de Investigación; y Sebastián Cárcamo, Víctor Porma, Cristian Román, como ayudantes de investigación.
julio 2021
En qué esta nuestra economía con la pandemia
Desde el inicio de la pandemia del Covid-19, el mundo ha entrado en la peor recesión económica desde la segunda guerra mundial y, en 2020 según datos del Banco Mundial, ha sufrido una caída de su PIB real de -3,5%. Los países emergentes y en vías de desarrollo, junto con sus respectivos habitantes más vulnerables han sido los más perjudicados por la crisis. Al mismo tiempo, los distintos gobiernos han debido solventar la caída de la actividad económica.
La región de América Latina pasó de tener una deuda pública de 68,9% a 79,3% del PIB regional entre 2019 y 2020 respectivamente. Entre las principales economías de la región (Brasil, Argentina, Colombia, México, Perú y Chile), Chile fue el país que cerró el 2020 con la menor deuda pública, esto es, 32,8% de su PIB, lo cual permite observar y apreciar el gran manejo de su política fiscal en las últimas tres décadas, que le ha permitido enfrentar con un mayor margen de maniobra fiscal la crisis del Covid-19.
Chile, por efecto de la pandemia, redujo su PIB en -5,8% en 2020, mostrando una leve recuperación en el primer trimestre de 2021 y una mayor en lo que va del segundo trimestre, con variaciones interanuales del IMACEC de 14,1 y 18,1 en abril y mayo respectivamente. A su vez, la tasa de desempleo subió a un máximo en el trimestre junio-agosto de 2020, dando cuenta de que fueron muchos (1.067.684) los desempleados en el país, con desocupados ausentes que representaron el 17,3% del total de ocupados equivalentes a 680.382 personas e inactivos habituales y potencialmente activos (7.469.372, en el trimestre junio-agosto y 6.853.448 al trimestre octubre-diciembre). Aún en abril y mayo 2021 sigue alta la tasa de desempleo en 10,2% y 10,0% respectivamente, aunque el IMACEC ha crecido fuertemente en esos meses (14,1% y 18,1%), dejando retrasada la creación de puestos de trabajo.
A pesar de que las variables relativas al empleo se movieron en la misma dirección y al mismo tiempo que la variable que refleja la actividad productiva (IMACEC), ver gráfico 1; se observa que, sin embargo, todas las variables relativas al mercado laboral aún no alcanzan los niveles prepandemia, mientras que el IMACEC, en el trimestre enero-marzo 2021 sí los alcanzó, como se puede ver comparándolo con el mismo trimestre móvil de 2020, aunque éste último se vio afectado levemente por la restricción sanitaria aplicada solo a partir de mediados de marzo de ese año. Los resultados coinciden con las expectativas de OCDE (Informe de Perspectivas Económicas 109, 2021) que espera que nuestra economía sea el primer país latino en regresar a los niveles de PIB per cápita prepandemia (14.896 USD), lo que ocurriría el tercer trimestre de 2021.
La inflación, fue controlada en 2020, terminando en 3,0% anual, pese a que la oferta monetaria (circulante, M1, M2, M3) se incrementó en un 7% y ha tenido algunas señales de aumento fuerte en enero (0,7%) y más controlados, en los meses de marzo, abril y mayo de 2021; 0,4%,0,4% y 0,3% respectivamente. Asociadas estas variaciones con los meses en que se hicieron efectivos el 2º y 3er retiro de fondos previsionales, que bien sabemos provoca aumentos, de una sola vez, de la demanda.
Gráfico 1: Trimestres móviles del IMACEC (Variación porcentual respecto a igual periodo del año anterior) y Trimestres móviles de Estadísticas del Mercado del Trabajo (Fuerza de trabajo (FT), Ocupados e Informales). Desde 2019 a 2021.
El aumento del gasto fiscal por la pandemia
Para enfrentar la pandemia y sus efectos económicos y sociales el gobierno de Chile implementó, desde marzo de 2020, una serie de medidas que se revisan en este punto.
Unas medidas estaban destinadas a que las familias puedan hacer frente a los efectos económicos de la pandemia COVID19 (cierre de actividades productivas y pérdidas de empleo y, consecuentemente, reducciones de los ingresos de las familias). Entre esas medidas están, el Plan Económico de Emergencia 1 y 2 (PEE) y el Fondo COVID. En conjunto estas medidas, suman US$6.384 millones en ayudas directas a hogares en 2020. Básicamente los subsidios presentaron un enfoque de focalización de los beneficiarios.
En 2020 también aumentó el gasto en salud para financiar todos los gastos sanitarios en que se debió incurrir para enfrentar la pandemia: compra de respiradores artificiales, arriendo de residencias sanitarias, instalación de cada vez más camas críticas, contratación de personal médico, tens, paramédicos para las atenciones de pacientes covid; materiales y equipamientos médicos necesarios; exámenes de PCR; trazabilidad de los contagios; y todos los gastos sanitarios asociados a la pandemia. Todo este gasto significó un aumento del presupuesto de salud en US$ 3.407.215 (considerando el tipo de cambio del 30 diciembre de 2020, es decir, 711 pesos por dólar), esto es 22,3% más respecto al aprobado inicialmente en la ley de presupuesto de 2020.
Adicionalmente, mediante el Fondo Covid de junio de 2020, se destinan recursos para financiar la reactivación de la economía. Ese Fondo contemplaba gastos para inversión pública en infraestructura fiscal, vivienda y otros. Además, otros fondos para respaldar las actividades de las mipymes y otras empresas. Para estos fines se contempló un mayor gasto fiscal de US$ 12.000 millones.
Todos los esfuerzos fiscales (protección de ingresos de las familias, gastos sanitarios por pandemia y gastos orientados a la reactivación económica) realizados durante el 2020 llevaron al país a un déficit fiscal efectivo de -7,3% del PIB (-2,7 en 2019), el más elevado en tres décadas.
El IFE es la ayuda más importante del Estado de Chile en la historia de la Política Social, y totaliza un total de 12 pagos entre mayo de 2020 y mayo de 2021. La medida ha ido en aumento en términos de sus montos entregados y cobertura, en este sentido, el número de hogares beneficiados ha aumentado 350% entre el primer aporte y el último aporte de mayo de este año (antes de lo acordado en los “Mínimos Comunes”), es decir, si en el primer aporte se beneficiaron 1.264.962 hogares, en el de mayo de 2021 lo hicieron 5.704.500 hogares. Por su parte, el número de personas beneficiadas aumentó 250% entre el primer y último aporte, de mayo de 2021, pasando de cubrir 3.617.480 a 12.645.950 personas. Con todo esto, el gasto en transferencias directas por parte del Estado paso de US$906 millones en 2019 a US$8.654 millones entre 2020 y 2021 (considerando exclusivamente los pagos del IFE entre mayo de 2020 y mayo de 2021), es decir, 9 veces más.
Respecto, a la ayuda para las mipes el Gobierno lanzó en octubre de 2020 un programa por $18.000 millones para la reactivación de las micro y pequeñas empresas, se trata del programa de subsidios “Reactívate Pyme”, el cual pretende beneficiar a más de 6.200 micro y pequeñas empresas, pertenecientes a cualquier rubro (el programa de ayuda lo entrega Sercotec). Con este programa las micro y pequeñas empresas obtienen subsidios de hasta $3.000.000 para la reapertura y reactivación de sus negocios. La ayuda de Sercotec durante 2020 a las mipes aumento 7% respecto a un año normal.
El 2021 comenzó con un fortalecimiento de la Red de Protección Social (RPS), lo cual se traduce es más beneficios, cobertura, acceso y universalidad para las familias y las micro, pequeña y medianas empresas. Según datos del Ministerio de Hacienda el esfuerzo fiscal para combatir la crisis económica entre 2020 y 2021 totalizará más de US$25.000 millones en transferencias directas a agosto de 2021, lo que equivale al 8% del PIB (esta estimación considera la entrega del IFE Universal en junio, julio y agosto y, dado que se aprobó hasta setiembre, el monto debería ser mayor).
Mínimos comunes en Chile, gobierno, oposición y acuerdo básico
Desde el 30 de abril de este año el Gobierno de Chile y la Oposición, considerando el alargamiento de la crisis sanitaria y su impacto sobre la calidad de vida de la población, han estado dialogando sobre un acuerdo de mínimos comunes, con el objetivo de aumentar los beneficios, cobertura y acceso de las transferencias directas del Estado a la población más afectada (clase media y sectores vulnerables).
Por un lado, la Oposición propuso una Renta Básica Universal (100% RSH, es decir, 15 millones de personas beneficiadas) cuyo monto supere la línea de la pobreza más un 30% (línea de la pobreza equivale a $177.000 pesos por persona) y así entregar $229.061 pesos para una familia de 1 integrante, o bien, $604.495 pesos para una familia de 4 integrantes, valor que aumenta a medida que el número de integrantes llega a 10 por hogar. Esta medida se aplicaría por 3 meses a partir de junio de 2021 (el 10% más rico del RSH quedaría excluido de la RBU). Además, para ayudar a las mipes se propuso una serie de medidas, que incluye US$3.000 millones en subsidios en diversas líneas de financiamiento, suspensión de pagos de tributos y líneas de crédito de largo plazo garantizadas en un 90% por FOGAPE, esto con el objetivo de hacer posible la sobrevivencia y la capacidad de generar empleos de las Pymes en la etapa de reactivación económica. En el aspecto sanitario, plantearon la necesidad de otorgar exámenes PCR gratis, aumentar los recursos a la red sanitaria y acelerar el proceso de vacunación. Las medidas pretenden ser financiadas a través de los beneficios de la minería del cobre, cuyo precio en mayo alcanzó los US$4,86 la libra y endeudamiento fiscal, considerando el margen disponible de maniobra del fisco chileno.
Por otro lado, el Gobierno propuso para el acuerdo de mínimos comunes un IFE universal que se pagaría por 3 meses a partir de junio (100% RSH, pero el 10% de más ingresos en el RSH quedaría excluido del IFE) cuyo monto sea equivalente a la línea de la pobreza, es decir, corresponderían $177.000 para una familia de una persona y $467.000 pesos para una familia de 4 personas, el ingreso aumenta a medida que se llega a un hogar de 10 personas. Además, para ayudar a las Pymes propuso un bono de alivio por $1.000.000 de pesos para aquellas con ventas de entre 3 a 25.000 UF anuales y que hayan contado con al menos un trabajador contratado en 2020. Se suma un segundo bono equivalente a 3 meses de IVA de un año normal (2019) y otro subsidio adicional para Pymes que cuenten con trabajadores suspendidos para que puedan pagar sus cotizaciones previsionales por 4 meses; en caso de que el titular de la Pyme sea mujer se sumará un premio adicional del 20%. Aquellas Pymes con deudas previsionales se supone recibirían los mismos bonos, cuyo monto debía ser repartido en un 30% para pagar cotizaciones previsionales y el resto para capital de trabajo. Respecto a los tributos propuso medidas de alivio, consistentes principalmente en devoluciones de IVA y reducción de tasas de interés a 0% para deudas que estas tengan con el estado. Con estas medidas de alivio a las Pymes el gobierno pretendía beneficiar a 300.000 personas. Por último, anunció la creación de un fondo de salud para fortalecer la red sanitaria, sobre el que no se ha presentado proyecto al congreso, como en las propuestas anteriores. El financiamiento del paquete de medidas se llevaría a cabo con medidas tributarias y endeudamiento.
El proyecto producto del acuerdo entre la oposición y el gobierno, fue despachado por el Congreso para convertirse en ley y es un acuerdo que equilibra las propuestas de ambas partes, habida consideración de que solo el Gobierno tiene la iniciativa en gastos fiscales.
En este sentido se acordó un IFE universal que cubre el 100% del RSH (menos el decil de más altos ingresos), que implica que las familias de 3 personas recibirán $400.000 pesos y las de 4 personas recibirán $500.000 y, el monto irá progresivamente en aumento a medida que sube el número de integrantes de la familia. Adicionalmente a las propuestas de ambas partes, se amplió la extensión del IFE hasta el mes de septiembre, aunque con una reducción del 50% respecto de los tres meses precedentes.
Respecto a las micro, pequeñas y medias empresas, se acordó entregar bonos por 1 millón de pesos, de ayuda para el sector y establecer medidas de apoyo tributario en medio de la pandemia, beneficios con los que espera atender a más de 600 mil Pymes, a lo que se agrega un compromiso de modificaciones al FOGAPE y varios otros puntos.
A junio de 2021 (según lo acordado en el acuerdo de Mínimos Comunes) el IFE ha aumentado su cobertura de hogares en 441% respecto del primer aporte entregado en mayo de 2020. Si en el primer aporte entregado en mayo de 2020 se beneficiaron 1.264.962 hogares, en el último pago de junio lo hicieron 6.841.433. Por su parte, el número de personas beneficiadas aumentó 302% entre el primer y último aporte de este año, es decir, paso de cubrir 3.617.480 a 14.556.442 personas. De esta forma, para el pago del mes de junio de 2021 la cobertura total es de 5,4 y 4 veces la cantidad de hogares y personas, respectivamente, alcanzadas en el primer pago de mayo de 2020.
Costos y financiamiento de los Mínimos Comunes acordado
Chile tenía una buena situación económica fiscal en 2019, pese a los mayores gastos de ese año, pre y post estallido social, en las Agendas de Reactivación Económica y en la Agenda Social (Ley Corta de Pensiones (Ley 21.190), el Bono Extraordinario de Apoyo Familiar (Ley 21.195), y el congelamiento de la Tarifa del Transantiago), respectivamente. Lo que generó ese año, un déficit fiscal efectivo de -2,8% del PIB y una tasa de endeudamiento de 26% del PIB. Resultados que se juntan con un spred EMBI+ de riesgo soberano de 143 puntos, de los más bajos en la región, el que en 2020 llega a 147 y en junio 2021 baja a 134 puntos.
El mayor espacio fiscal con que llegaba nuestra economía a la crisis de Covid-19 le ha permitido entregar una mayor protección social a sus habitantes respecto de sus pares de A. Latina (Informe de Perspectivas Económicas 109, OCDE, 2021).
Según Hacienda, el costo del IFE universal para el fisco alcanza a los US$10.342 millones. Cabe mencionar que nuestro país según FMI y BM cuenta con la Red de protección social más amplia y robusta de la región de América Latina, principalmente gracias a la política fiscal aplicada en las últimas tres décadas.
Respecto a las Pymes, para el pago de los bonos establecidos en la ley, se estima un costo fiscal de US$2.033 millones. Además Hacienda calcula un efecto fiscal (gasto tributario) de las medidas del orden de US$1.214,1 millones y se observan tres principales medidas, estas son: Disminución transitoria de la tasa de interés penal para Pymes, que implica una menor recaudación para el estado del orden de US$10,8 millones para el año 2021; Devolución del crédito fiscal IVA acumulado para Pymes, que implica una menor recaudación fiscal de US$1.204 millones y, considerando el costo de oportunidad de estos recursos se calcula un costo financiero de US$120 millones; y extensión de la vigencia de patentes provisorias hasta un año después del levantamiento de la alerta sanitaria y convenios de pago, que también significan una menor recaudación fiscal y municipal.
El ministro de Hacienda ha informado que el paquete de medidas (mínimos comunes) anunciado en junio 2021, requiere un incremento de los recursos permanentes del Estado. En efecto, anunció que se estudiará reducir las exenciones tributarias que no se justifican, junto con otras medidas de perfeccionamiento del sistema tributario. Se ha estimado que las exenciones tributarias de 2020 alcanzaron los US$9.300 millones. Los economistas que integran la comisión técnica encargada de estudiar las exenciones tributarias han recomendado a la comisión de Hacienda del senado, revisar los beneficios asociados a las Zonas Francas; eliminar los beneficios al crédito a la construcción y los asociados a las viviendas DFL2; y gravar con IVA todos los servicios, estableciendo excepciones para casos justificados. También se plantea eliminar los beneficios relacionados al crédito del impuesto específico al diésel para empresas de transporte de carga, al crédito del impuesto específico al diésel para industrias e incorporar el impuesto al diésel en la base del IVA, entre otras medidas. Así, se espera aumentar la recaudación tributaria de forma permanente.
El 12 de junio 2021, Hacienda informó la necesidad de una nueva solicitud de deuda (Plan de colocación de Bonos de Tesorería) por parte del fisco para solventar el gasto producto de las medidas de IFE universal y el Fondo Pymes. Durante el año 2021 (hasta el 14 de junio) se ha emitido un total de US$11.924 millones en bonos y se estima que el endeudamiento adicional requerido para seguir apoyando a las familias y Pymes este segundo semestre será financiado con el FEES (Fondo que tiene por objetivo controlar el gasto social y evitar que éste se vea mayormente afectado por los vaivenes de la economía mundial y la volatilidad de los ingresos que provienen de los impuestos, el cobre y otras fuentes), que a fines de mayo de 2021 alcanzó un monto de US$6.988 millones, cabe mencionar que la ley Nº21.288, que crea el Fondo de Emergencia Transitorio Covid-19, autoriza la posibilidad de contraer deuda hasta el equivalente a US$8.000 millones, en moneda extranjera o local, hasta fines de junio de 2022, de manera independiente a la autorización contemplada en la ley de Presupuestos 2021.
La deuda Pública total en Chile ha crecido progresivamente desde la crisis subprime, y el año 2020 cerró en niveles próximos a los US$90.000 millones, lo que corresponde aproximadamente al 33% del PIB de 2020. A esto se deberá sumar el aumento asociado, este año, con el reforzamiento de la Red de Protección Social para las medidas de IFE universal y alivio para las Pymes (mínimos comunes), entre otras.
Si estos subsidios fueran un gasto permanente del estado, al ritmo que está aumentando la deuda pública, el Estado tendría que destinar mayores recursos en el futuro al pago de ésta y sus intereses, en paralelo, generando con ello complicaciones fiscales reales para sustentar futuros compromisos de bienes sociales. Pero, dado el carácter de endeudamiento esporádico o temporal que tienen estos gastos, porque son para financiar subsidios que se entregarán por un período determinado y se espera que la pandemia pueda llegar a niveles de control para los cuales no será necesario seguir protegiendo las rentas de las familias, ni respaldando las actividades de las micro y pequeñas empresas del país. Luego, este será un gasto que no tendrá carácter permanente. Por ello, si este mayor gasto fiscal se debe financiar con endeudamiento, entonces, como sostienen especialistas y aplicando la regla de la sostenibilidad de la deuda (Blanchard, 2019), bastaría que la tasa de retorno de esta deuda pública sea inferior a la tasa de crecimiento del PIB, para que lo más probable que ocurra sea que este aumento de deuda pública no tenga costo fiscal.
Gráfico 2: Deuda Pública total, Interna y Externa del sector público en Chile, MM de USD.
El mayor gasto fiscal para subsidios a las familias finalmente está destinado a la mantención de la demanda interna de la economía, además de lograr que las personas se queden en casa y, consecuentemente, tener éxito en los controles sanitarios (cuarentenas). A su vez, los subsidios a las micro y pequeñas empresas, mipes, significan más bien apoyo a la mantención mínima de esas actividades, para que no cierren definitivamente, antes que un fuerte apoyo a la reactivación económica, que no se ha logrado aún a mediados de 2021. Se debe remarcar, sin embargo, que los recursos privados han significado un esfuerzo más potente a la demanda interna, con los tres retiros de los fondos previsionales, que alcanzan a 34,24 mil millones de dólares al 12 de febrero 2021 y adicionalmente a 12,34 mil millones de dólares al 11 de junio de 2021.
Análisis económico preliminar de la protección al ingreso familiar y el apoyo a mipes, en pandemia
La pandemia del COVID19 ha significado que el Estado chileno, como todos los gobiernos del mundo, hayan debido generar diversos tipos de servicios para enfrentarla. Desde el punto de vista de la economía, se generan y entregan estos beneficios porque tienen el carácter de bienes públicos, que solo el Estado puede proveerlos a la población.
Un bien público nuevo, básico, son los servicios de atenciones de salud a los contagiados de este virus, y todas las acciones sanitarias para reconocer población contagiada, hacer trazabilidad de ella y prevenir contagios, ordenando cuarentenas, toques de queda, controles sanitarios de desplazamientos y otros. En este caso es un subsidio, orientado básicamente a la oferta, son recursos que se transfieren a los organismos, principalmente estatales, que entregan estos servicios. Así, en términos macroeconómicos, aumenta el gasto estatal y lo que se denomina Consumo Colectivo (de bienes públicos) o Gasto del
Gobierno.
Otro servicio público nuevo en pandemia es la protección del ingreso de las familias, lo que ocurre por la fuerte caída de la actividad productiva y la economía resultante de las duras medidas iniciales de control de la pandemia (cuarentenas masivas), que generan desempleo y una gran caída de los ingresos familiares. El Estado chileno en el período que ha durado la pandemia (marzo-abril 2020 a la fecha) ha entregado múltiples beneficios (subsidios) de protección a los ingresos de familias de la población perjudicada. En este caso se trata de subsidios a la demanda, para que las familias pobres o vulnerables y
sectores medios afectados con problemas de ingresos puedan disponer de recursos para su consumo. Así, en términos macroeconómicos, aumenta el Consumo privado en la economía del país, o en este caso se sostiene en los niveles anteriores para algunas familias o no se reduce demasiado. Además, se consigue reducir las presiones de potenciales conflictos sociales, en caso de que se entregue estos beneficios a una población muy afectada sanitaria y económicamente.
Un tercer bien público, que le corresponde generar al Estado son los apoyos necesarios para la reactivación de los productores afectados por la pandemia y las medidas adoptadas para controlarla. En este sentido, el gobierno de Chile pretende impulsar la reactivación a través de planes de apoyo a los empleos y la inversión, incrementando temporalmente los subsidios al empleo, fortaleciendo el apoyo a las pymes y realizando un fuerte plan de inversión pública, entre otras medidas. Según lo expuesto por el ministro de Hacienda Rodrigo Cerda en la cuenta pública de mayo de 2021, el Estado ha movilizado recursos por cerca de US$35.000 millones en transferencias indirectas, donde destacan los más de 387.000 créditos FOGAPE Covid y FOGAPE Reactiva entregados en su mayoría Pymes; junto con el préstamo solidario, que se extendió y flexibilizó en 2021. Las líneas FOGAPE Covid y FOGAPE Reactiva han permitido que las colocaciones cumplan un rol contracíclico en tiempos de crisis.
Relacionando los datos de las tasas de contagios por COVID19 con la evolución de la actividad productiva (IMACEC), se observa una relación inversa entre las variables durante el periodo abril-2020 y febrero 2021, lo mismo ocurre si observamos la relación entre la tasa de variación de contagios y la tasa de variación de gasto del gobierno, para estas últimas variables mencionadas se obtuvo un coeficiente de correlación de -0,68, lo cual podría sugerir indicios de que el mayor gasto tendría efectos en reducir la propagación o contaminación del virus. Por otro lado, las variables gasto de gobierno e IMACEC se relacionaron de forma directa o positiva durante en el mismo periodo de análisis.
Tabla 1: Tasa de variación de contagios y gasto de Gobierno:
Gráfico 3: IMACEC (serie original, 2013=100) y Casos totales mensuales de Covid-19
Observando los datos de la variación de la tasa de desempleo y el IMACEC para el periodo abril 2020 y febrero 2021 se obtuvo el coeficiente de correlación de -0,84, vale decir, una relación inversa, lo cual es lo esperable, dado que menor actividad (IMACEC) tiende a estar relacionado con mayor desempleo y viceversa. En paralelo, para el mismo periodo, se observa una relación positiva entre la tasa de variación del gasto de gobierno y la tasa de variación del desempleo, lo cual indicaría que los mayores gastos fiscales por pandemia podrían estar aumentando la demanda interna y las actividades productivas, y también aumentando el desempleo. Esto sería coincidente con lo que hemos estado diciendo en nuestras notas de política y los datos de que con la mayor actividad productiva (aumento del IMACEC) no se está aumentando la creación de empleos.
Por último, entre abril de 2020 y abril de 2021 se observa que existe una relación directa entre la tasa de variación del desempleo y la de contagios, lo cual, es esperable, dado que el confinamiento ha sido perjudicial para la actividad económica y por ende para el empleo (Ver gráfico 4).
Gráfico 4: Tasa de variación mensual de contagios de Covid-19 y desempleo
